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中國黃金工業的法治之路

文章來源:中國黃金網撰寫時間:2019-01-09作者:申升


  全面推進依法治國是系統工程,是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命;建設法治中國和法治強國是一項長期而重大的歷史任務,也必然是一場深刻的社會變革和歷史變遷。我國黃金工業法治變遷已有的成就只是新時代中國黃金工業法治建設的新起點,全面實現中國黃金工業法治建設的理想尚任重道遠。

  “全面推進依法治國,必須走對路。”中國黃金工業40年滄桑巨變,40年砥礪前行。伴隨依法治國的時代強音,中國黃金工業的發展離不開黃金法律制度的建設和完善。

 

  40年來,中國黃金工業經歷了從國家管制到全面市場化的轉變,在改革與開放過程中,規模不斷擴大。目前,中國黃金工業已經從全球黃金工業的追隨者變為了引領者。

 

  從限制到逐步放開

  黃金礦產的開發和利用,不僅關系到國家的黃金儲備和黃金消費,也關系到國家抵御通貨膨脹的能力。

  1957年9月,國務院發出了《關于大力組織群眾生產黃金的指示》,這是新中國制訂的第一個發展黃金工業全面系統的方針政策。

  1985年以后,黃金生產得到國務院的高度重視,成為國務院直接領導管理的事業,不斷強化對黃金生產的支持力度。1986年,國務院出臺《關于加快發展黃金生產的決定》,并提出一系列發展政策。如采取“群眾采、定點收、集中選、國家煉”的黃金生產模式,大力推進黃金生產基地建設,并首次提出搞好環境保護、防止環境污染,以及人才問題。1990年,國務院黃金工作領導小組成立,對黃金生產進行全面謀劃和具體領導,黃金生產成為國家戰略。

  2000年,國家經濟貿易委員會制定了《開采黃金礦產批準書》的有關規定(國經貿黃金【2000】161號),明確規定申請開采黃金礦產應當進行資質認定,辦理《開采黃金礦產批準書》。

  2003年12月17日,為加強對開采黃金礦產管理,切實執行《礦產資源法》

  和《礦產資源開采登記管理辦法》的有關規定,國家發展和改革委員會發布了《辦理開采黃金礦產批準書管理規定》,自2004年1月1日起實施。

  2007年之后,國家工信部增加了對黃金礦業權項目的前置審批環節,要求開采黃金礦申請人先通過工信部的《開采黃金礦產批準書》審批后,國土資源部門才能辦理采礦許可證,以強化對黃金礦產開采的控制。開采黃金礦產必須經國務院行業主管部門批準的制度實施期間,其審批結果的表現形式,隨著國務院行業主管部門機構及其職能的變遷,經歷了從最初辦理開辦黃金礦山批準證書,再到辦理黃金礦產準采證,到最后辦理開采黃金礦產批準書的變化。

  2016年2月23日,國務院發布了關于取消13項國務院部門行政許可事項的決定(國發【2016】10號),明確取消了“開采黃金礦產資質認定”事項。這標志著持續近30年的開采黃金礦產必須經國務院行業主管部門審批的制度終結。這是中國經濟體制改革轉變政府職能、減少行政審批的具體體現。

 

  作為保護性礦種開采

  鑒于黃金對國民經濟發展具有重要意義,我國對黃金實行保護性開采的政策,具體內容在《中華人民共和國礦產資源法》和國發【1988】75號文件之中體現。

  根據1986年10月1日起施行的《礦產資源法》確立的國家實行保護性開采的特定礦種法律制度,1988年10月30日,國務院頒布《國務院關于對黃金礦產實行保護性開采的通知》(國發【1988】75號),決定將黃金礦產列為實行保護性開采的特定礦種,實行有計劃的開采,未經國家黃金管理局批準,任何單位和個人不得開采。該制度的實施,為加強資源管理、科學保護資源、維護特定礦種礦產品全球市場供需平衡和穩定發揮了積極作用。

  1996年重新頒布的《礦產資源法》進一步肯定了保護性開采的特定礦種的法律地位,從而使保護性開采的特定礦種管理逐步走上了法制化軌道。

  1998年國家組建國土資源部,將有關部委礦產資源管理職能劃歸國土資源部。為了明確職責,根據中央機構編制委員會辦公室下發《關于解釋重要礦產資源管理有關問題的復函》(中編辦函【1999】107號)精神,國務院有關主管部門和單位對包括黃金在內的保護性開采特定礦種管理職能,轉變為從礦產資源開采規劃和行業準入的角度,對開采單位實行保護性開采特定礦種的資質認定。

  2009年11月,國土資源部發布《關于印發〈保護性開采的特定礦種勘查開采管理暫行辦法〉的通知》國土資發【2009】165號,要求對金等保護性開采特定礦種的勘查、開采實行統一規劃、總量控制、合理開發、綜合利用,按照規劃對保護性開采的特定礦種實行開采總量控制管理。此制度設計是基于當時的礦產資源供需形勢及當時的計劃經濟管理體制實施的,為科學保護和科學合理地利用這些礦產資源,維護該類礦產品在全球市場的供需平衡和穩定及可持續發展起到了積極作用,為我國經濟社會發展作出了重要貢獻。

 

  外資從禁止到準入

  我國是全球重要的產金大國,國內需求量不斷上升。如何優化金礦資源開發外資管理,維護黃金國家戰略性礦產資源權益顯得尤為重要。回顧外資進入我國金礦資源開發歷史,可以劃分為以下五個階段。

  (一)禁止進入階段(1949年~1995年)。原地礦部1990年發布了《關于嚴格按規定頒發采礦許可證的通知》(國發【1988】75號文件),加強黃金采礦權許可證管理。1988年成立國家黃金管理局,將金列入保護性開采特定礦種,實行國家計劃性開采管理。1993年我國下發了《國務院辦公廳關于調整黃金經濟政策問題的復函》,對引進外資開發黃金資源作出新規定,允許進行引進外資開發低品位、難選冶金礦資源的試點。

  (二)封閉到開放(1995年~2002年)。1995年經國務院批準后,國家計委、國家經貿委、外經貿部將黃金采、選、冶煉、加工列為限制外商投資項目。1995年首次頒布的《外商投資產業指導目錄》,限制貴金屬(金、銀、鉑族)礦產開采、選礦、冶煉、加工(不允許外商獨資經營),實際是限制黃金開采。盡管準入條件使外資對金礦開發望而卻步,但仍有少數外資進入,實現了從封閉到開放的過渡。

  (三)鼓勵階段(2002年~2007年)。2002年,《外商投資產業指導目錄》對金的勘查開采活動進行了大幅修改,不僅鼓勵外商以合作、合資的形式進行金的勘查、開采、選礦,而且還在低品位、難選冶金礦的開發上,對進入西部地區的外資還可以獨資形式冶煉金礦,并享受相關的稅收減免等優惠政策,吸引更多外資參與西部大開發。2002年11月,我國先后取消了包括黃金企業引進外資合作開發國內黃金礦資源項目建議書審查等16項審批手續。

  2003年12月23日,國務院新聞辦發布《中國的礦產資源政策》白皮書明確指出,鼓勵開展金、銀、鉑族金屬等礦產資源的商業性勘查,明確表示,堅持擴大對外開放與合作,改善投資環境,鼓勵和吸引國外投資者勘查開發中國礦產資源,尤其是低品位、難選冶金礦的開發。

  (四)逐步縮減,投入穩定階段(2007年~2015年)。2007年和2015年重新修訂的《外商投資產業指導目錄》,將貴金屬(金、銀、鉑族)勘查、開采列入了限制外商投資類。2014年《外商投資項目核準和備案管理辦法》發布,外商在中國境內從事礦產資源開采活動,需要設立采礦企業。

  (五)準入放松階段(2016年至今)。2016年2月23日,《國務院關于取消13項國務院部門行政許可事項的決定》(國發【2016】10號)發布,工信部取消開采黃金礦產資質認定。廢除了《國務院關于對黃金礦產實行保護性開采的通知》,黃金退出保護性開采管理。

  2017年1月17日,《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》(國發【2017】5號)提出進一步積極利用外資,放寬采礦業領域外資準入限制。

  雖沒有明確放寬對金開發項目限制,但正逐步營造優良外商投資環境。

  2017年6月28日,國家發改委、商務部聯合發布《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》。與《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》相比,在提高采礦業開放水平等方面作了調整。其中采礦業重點取消了貴金屬(金、銀、鉑族)勘查、開采的外資準入限制。

 

  從統購統配到有序放開

  1977年10月,中國人民銀行頒布了《金銀管理辦法》(試行),為我國的黃金管理提供了準則,從法律上明確了中國人民銀行作為國家管理金銀的主管機關,具體負責統一管理、統購統配的黃金管理政策。

  1983年6月國務院發布《中華人民共和國金銀管理條例》,同年12月,中國人民銀行公布了《中華人民共國金銀管理條例施行細則》,1984年1月中國人民銀行和海關總署共同制定了《金銀進出國境的管理辦法》。這三個法規進一步從法律上嚴格明確了在改革開放初期國家對黃金的內外管理。特別是針對金銀制品的經營、外資企業的金銀進出口和金銀走私等方面作了嚴格的規定,表明國家繼續對黃金實行嚴格的管理。

  改革開放初期,隨著中國黃金業的市場化、國際化發展,國家采取了一系列逐步開放黃金市場的新舉措。從黃金收藏、零售市場的建立到黃金管理的法律、法規的頒布都體現了國家黃金政策開始放松,黃金市場化改革開始推進。

  1993年,國務院下發《關于調整黃金經濟政策的問題的復函》(國辦【1993】63號),在保持對黃金統收統配體制的同時,確立了黃金市場化的方向,并進行黃金價格機制改革,確定金價并軌,國內人民幣金價隨國際美元金價變化而變化。

  1993年9月,根據國辦函【1993】63號文件精神,中國人民銀行發出了《中國人民銀行關于調整黃金經濟政策問題的通知》。《通知》將1983年《金銀管理條例》規定的固定定價改為浮動定價,確定了中國黃金市場化改革的方向。

  我國黃金工業在這一歷史時期所面對的最大變化是發展環境由計劃經濟向市場經濟轉變,黃金由管制向開放轉變,雖然在1993年黃金市場化改革開啟時國家依然保持著對黃金的管制,但并沒有阻礙我國黃金工業的改革與開放,在全面市場化大潮中,黃金工業爆炸式發展,迅速成為我國工業的重要組成部分。

  2000年,我國將建立黃金交易市場列入國民經濟和社會發展“十五”規劃綱要。2001年6月,中國人民銀行行長戴相龍宣布取消黃金統購統配的計劃管理體制,在上海組建黃金交易所。

  為推進黃金管理體制改革,規范黃金制品零售市場經營秩序,促進黃金制品零售市場健康發展,促進黃金市場發展,2001年10月31日,中國人民銀行、國家經貿委、國家工商行政管理總局、國家稅務總局下發《關于規范黃金制品零售市場有關問題的通知》,改革黃金制品零售管理審批制,取消黃金制品零售業務許可證管理制度,實行核準制。2002年10月30日,上海黃金交易所正式開業運行,標志著黃金市場交易正式取代了統購統配,市場化改革不斷走向深入。

  2003年2月27日,國務院決定取消黃金收購許可證、“黃金制品生產、加工、批發業務審批”“黃金供應審批”“黃金制品零售業務核準”等審批項目,標志黃金下游行業走向了國內全面開放。此后,該決定讓更多的企業可以參與到黃金市場的流通競爭機制當中,為黃金市場的活躍,打通了關鍵一環。

  長期以來,關于黃金的相關法規只有1983年國務院的《金銀管理條例》、1994年國務院頒布的《關于取締自發黃金市場加強黃金產品管理的通知》、2001年中國人民銀行頒布的《關于規范黃金制品零售市場有關問題的通知》等文件。但這幾部條例均制訂于以黃金零售市場為基礎的環境下,主要針對的是黃金走私、統購統配管理及黃金制品購銷等,并沒有任何涉及黃金投資交易的條文。

  盡管業界一直對新法規的出臺抱有期待,但直到2010年才真正曙光初現。當年7月,在中國人民銀行等六部委聯合下發的《關于促進黃金市場發展的若干意見》中指出,要進一步完善黃金市場法律法規和相關政策支持體系,促進黃金市場規范建設,并首次明確提出要推動出臺“黃金市場管理條例”。

  自2003年以來,貴金屬業務相關外匯政策逐漸完善。2003年和2007年,國家外匯管理局(外匯局)分別發布了《關于商業銀行辦理黃金進出口收付匯及核銷業務有關問題的通知》(匯發【2003】93號)及《關于銀行黃金業務匯率敞口外匯管理有關問題的通知》(匯發【2007】42號)。

  考慮到個人黃金投資業務開放可能造成黃金市場供給缺口,中國人民銀行于2003年3月全面下放了黃金進出口權。由中國工商銀行、中國銀行、中國農業銀行和中國建設銀行四大國有商業銀行擔當黃金進出口代理行。

  黃金期貨的上市譜寫中國黃金市場新的篇章。2007年9月11日,經國務院同意,中國證監會《關于同意上海期貨交易所上市黃金期貨合約的批復》(證監期貨字【2007】158號)批準上海期貨交易所上市黃金期貨。

  自2002年10月30日上海黃金交易所的開業和2008年1月9日上海期貨交易所黃金期貨品種的推出,形成了現貨市場與期貨市場共同發展的局面,中國的黃金市場邁入快速發展時期,市場參與者不斷充實,交易規模不斷擴大,交易方式日益豐富,政策法規逐漸健全,對外開放不斷深化,國際影響力逐漸顯現。

  2011年11月,國務院頒布了《關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》,要求防范各類交易場所違法交易活動蘊藏的風險。12月,中國人民銀行、公安部等五部門又聯合發布《關于加強黃金交易所或從事黃金交易平臺管理的通知》,明確指出上海黃金交易所和上海期貨交易所是經國務院批準開展黃金交易的交易所,任何地方、機構或個人均不得設立黃金交易平臺。

  到了2012年5月,國家發展和改革委員會等八部委又下發了《關于加快培育國際合作和競爭新優勢的指導意見》,提出推進金融改革創新,研究推動境外機構參與上海黃金交易所交易。對這些相關政策的頒布,業界普遍認為,在凸顯國家對整頓黃金市場秩序、提升黃金市場在金融市場的地位等決心的同時,實際上也為“黃金市場管理條例”這一最終綱領性法規的制定和推出發出了信號。

  2012年,為規范貴金屬業務外匯管理,便利商業銀行為客戶提供貴金屬投資服務,國家外匯局發布了《關于銀行貴金屬業務匯率敞口外匯管理有關問題的通知》(匯發【2012】8號)。有利于商業銀行更為便利地參與境內外多個市場,有效實現跨市場聯動,極大地推動了國內黃金市場的開放程度。

  據《中國黃金報》2015年11月20日報道,中國人民銀行黃金市場調研組針對促進中國黃金市場發展這一課題展開實地調研時指出,中國人民銀行將協調有關部門加快推出新的黃金管理辦法;將探索選擇一些優秀綜合類會員單位設立黃金經紀公司,增強黃金市場的活躍度;未來進一步開放黃金進出口權;從政策層面支持大型黃金企業或商業銀行開展黃金回購業務。

  在互聯網黃金監管方面,2018年5月8日,中國人民銀行金融市場司印發關于征求對互聯網黃金業務暫行管理辦法意見的函,對市場上爭議較多的互聯網黃金業務擬定了16條管理辦法,旨在加強對黃金市場的監督管理,防范黃金市場風險。

 

  黃金儲備亟須完善立法

  黃金儲備在維護金融安全,穩定經濟發展,保持幣值穩定,提高國家的清償能力以進一步提高一國的資信度等方面發揮著重要的作用。但我國至今沒有任何法律法規對黃金儲備量、對黃金儲備動態性管理、對官方儲備與民間儲備的發展等這些日益突出的問題作出規制。

  1983年頒布的《金銀管理條例》,主要涉及管理國家金銀的主管機關對金銀收購配售的管理,對金銀經營單位和個體銀匠的管理及其一些相關獎懲制度也有明確闡述。

  1983年《金銀管理條例》頒布后,配套法規《金銀管理條例施行細則》隨之頒布,對《金銀管理條例》的相關條款作出了具體規定。目前規制黃金儲備的主要是《金銀管理條例》。從適用性上看,隨著黃金儲備的發展,《金銀管理條例》存在著不可避免的制度欠缺,需要完善黃金儲備制度。

  1995年頒布、2003年修正的《中國人民銀行法》第四條規定,中國人民銀行履行“監督管理黃金市場;持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備”的職責,第三十二條第二款第六項規定“中國人民銀行對金融機構及其他單位和個人執行有關黃金管理規定的行為進行檢查監督”。

  2008年經國務院批準的《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》,在“主要職責”中規定,中國人民銀行具有如下職責:持有、管理和經營國家外匯儲備和黃金儲備;監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據市場、銀行間外匯市場和黃金市場及上述市場的有關衍生產品交易。在“內設機構”中規定:金融市場司監督管理黃金市場及上述市場的有關衍生產品交易;貨幣金銀局擬訂有關貨幣發行和黃金管理辦法并組織實施,管理國家黃金儲備。

  改革開放后,我國黃金儲備的發展經歷了一個曲折的過程,從國家統一管理、統購統配的制度約束到民間儲備黃金市場日漸迅猛的發展趨勢,從嚴格的官方儲備性質到今天學界提倡藏金于民政策的強烈呼聲,從昔日黃金儲備貨幣職能喪失的低迷到今天增持黃金儲備促使人民幣國際化的積極號召,值得肯定的是今后的黃金儲備發展勢頭勢不可當。但目前我國在建立和完善黃金市場的法律法規方面相對滯后,清理、廢除明顯滯后于黃金市場發展的政策規章,實行動態化管理,實現黃金及其產品增值保值,為黃金市場投資者提供可以預期的政策保障無疑是當務之急。

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